美国政府采购制度之对我国的启示

  葛敏敏　…  上海城市管理职业技术学院,上海市政府采购中心
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我国建立政府采购制度是为适应社会主义市场经济体制改革、建立公共财政体制的需要，从试行政府采购制度伊始，就与财政支出体制的改革密切相关。所以，在制度设计与功能的定位上，与美国政府采购有很大的区别。我国《政府采购法》的颁布和实施，使我国政府采购制度全面纳入法制化的轨道建设。但如何进一步加深对政府采购功能和作用的认识，提高政府采购制度的有效运作，美国政府采购制度的经验是值得借鉴的。
1.构建完善的政府采购法律体系。
政府采购制度是依法规范和运作的，建立完整统一、协调一致的政府采购法律法规是完善政府采购制度的前提。
美国政府采购既有专门的法律、法规，也包括大量直接或间接与政府采购相关的法律法规，涉及的法律法规从宪法到政府机关的采购规章，从成文法律到司法判例，内容广泛、形式多样。为了避免法律、规章和程序的冲突，保证政府采购法规的一致性，联邦采购政策办公室(OFPP)对法律和政策的制定进行总体的指导，同时发布普遍适用于各个行政机关的规章制度，以协调具体采购活动的实施。
我国《政府采购法》颁布之前，财政部于1999年4月17日发布了《政府采购管理办法》，此后又颁布了一系列规范政府采购招标投标、政府采购合同、政府采购信息公告等部门规章；各地也制定了有关政府采购的地方性法规或政府规章。这些规章和地方性法规对建立政府采购制度起了非常重要的作用。《政府采购法》实施之后，原有与《政府采购法》不适应或冲突的地方性法规和规章亟需修改，同时也迫切需要制定政府采购法实施细则及配套的规章制度。
我国法的渊源由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治法规、行政规章等不同效力的法律、法规、规章所构成。下阶位的法必须与上阶位的法保持一致，所有的现行法按一定的标准，组合若干部门法构成一个有机统一的法的体系。政府采购法作为部门法之一，是《政府采购法》和与政府采购相关的法律法规所构成，本文所指的政府采购法是广义的政府采购法，狭义的政府采购法仅指全国人大常委会制定的《政府采购法》。基于狭义的认识，无论在立法过程中还是在法的实施过程中，如何协调和适用《招标投标法》成为争论不休的焦点之一。
《招标投标法》于1999年8月30日颁布，并于2000年1月1日实施。《招标投标法》主要规范工程建设的招标投标活动，《政府采购法》明确将工程采购纳入政府采购，《政府采购法》第四条规定，政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。这一规定，并非排斥政府采购工程适用《政府采购法》，而仅仅就工程采购招标投标活动适用《招标投标法》。招标投标仅仅是工程采购的一个阶段，政府采购工程除招标投标外，还应包括前期采购计划的制订、后期采购合同的履行和资金的支付等。所以，对政府采购工程，《招标投标法》和《政府采购法》要统一适用。《招标投标法》应该说也是我国政府采购的基本法律之一。广义的政府采购法，包含《政府采购法》、《招标投标法》以及与政府采购相关的法律法规，我们不必再争论《招标投标法》的性质，我们所要建立的是统一的政府采购法，唯有如此，才是真正意义的政府采购法，政府采购法才能成为市场经济法制有机的组成部分。这是我们首先要澄清的。
由于《政府采购法》规定的是政府采购基本原则、基本制度、基本方式和程序，所以，第八十七条规定：本法实施的具体步骤和办法由国务院规定。而各地在实施《政府采购法》时，迫切需要实施条例及配套的规章制度。实施条例属于国务院制定的行政法规，其法律效力仅次于全国人大常委会制定的法律。实施条例将对法所涉及的基本定义进行解释，明确基本的制度所涉及的相关问题，细化政府采购的基本方式和程序，使法律具有可操作性。但实施条例并不可能对具体的制度做详尽的规定，所以，还需要国务院政府采购监督管理部门就政府采购的相关制度制定具体办法。就《政府采购法》的基本框架而言，具体办法应该包括：《政府采购信息公告管理办法》、《集中采购机构设置与管理办法》、《政府采购代理机构认定与管理办法》、《政府采购供应商库管理办法》、《政府采购货物与服务招标采购办法》、《政府采购咨询专家管理办法》、《政府采购质疑与投诉办法》、《政府采购人员考核与资格认定办法》、《政府采购运行规程》、《政府采购资金支付办法》等。《政府采购法》还授权国务院政府采购监督管理部门制定政府采购合同条款。《政府采购法》的有效实施，有待上述实施条例和各项办法的制定颁布。除外，地方人大和政府根据本地政府采购的实际情况可以制定政府采购的地方性法规和政府规章，但应当与《政府采购法》、《招标投标法》以及实施条例一致。各地财政部门也可以根据法律、法规和规章制定具体的实施办法。政府采购的执行机构还可以制定政府采购的规程和程序，使政府采购法规定的基本原则和制度得到具体的贯彻。由此可见，从政府采购法律到政府采购规章构成一个有机的法律体系。
在美国，联邦政府采购政策办公室是联邦政府采购法规、规章和程序的专门协调机构，保证了联邦政府采购法规、规章和政策的实施。在我国，《政府采购法》规定政府采购的监督管理部门是各级人民政府的财政部门，政府采购监督管理部门的主要职责是监督政府采购法律法规和规章的执行。所以，笔者认为，国务院政府采购监督管理部门应当指导各地政府采购监督管理部门制定政府采购的具体办法，确保政府采购法律法规的统一实施

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